പ്രകൃതിവിഭവങ്ങളാൽ സമ്പന്നമായ ഒരു ഗ്രഹത്തിൽ ജീവിക്കുകയും വിഭവങ്ങൾ അനിയന്ത്രിതമായി ചൂഷണം ചെയ്യുകയും ചെയ്യുന്ന ലോക സാഹചര്യത്തിൽ, മനുഷ്യനിർമ്മിതമോ പ്രകൃതിദത്തമോ രണ്ട് സാഹചര്യങ്ങളും കൂടിച്ചേർന്നതോ ആയ ദുരന്തങ്ങൾ സംഭവിക്കുമ്പോൾ മാത്രം ദുരന്ത മാനേജ്മെന്റിനെക്കുറിച്ച് ആലോചിക്കുന്ന ഘട്ടത്തിലാണ് 2004-ൽ സുനാമി ഉണ്ടാകുന്നത്. തീവ്രദുരന്തങ്ങളെ എങ്ങനെ കൈകാര്യം ചെയ്യണം എന്ന് വ്യക്തമായ നയരൂപീകരണം നടക്കാത്ത ഇന്ത്യയിൽ സുനാമി ഉണ്ടാക്കിയ വലിയ ആഘാതം, ഡിസാസ്റ്റർ മാനേജ്മെന്റ് ആക്ട് രൂപീകരിക്കുന്നതിന് വഴിയൊരുക്കി. ദുരന്തങ്ങൾ തടയൽ, ആഘാതം കുറക്കൽ, തയ്യാറെടുപ്പ്, അടിയന്തര പ്രതികരണം, പുനരധിവാസം, വീണ്ടെടുപ്പ്, പുനർനിർമ്മാണം, പ്രതിരോധശേഷി വർദ്ധിപ്പിക്കൽ എന്നിവയ്ക്ക് ഊന്നൽ നൽകികൊണ്ടുള്ള നിയമമാണ് 2004-ൽ പാർലമെന്റ് പാസാക്കിയത്.
ഈ നിയമനിർമ്മാണത്തിനുശേഷമുള്ള രണ്ട് പതിറ്റാണ്ടുകാലം (2005- നും 2025- നും ഇടയിൽ) ഇന്ത്യയിൽ ഒട്ടേറെ ദുരന്തങ്ങളുണ്ടായി. 2005- ലെ കോസി വെള്ളപ്പൊക്കത്തിൽ 600- ഓളം പേർ കൊല്ലപ്പെട്ടതുതൊട്ട് ഹിമാലയൻ മേഖലയിൽ 2025 ജൂലൈയിൽ അതിതീവ്ര വെള്ളപ്പൊക്കത്തിൽ ഏതാണ്ട് അത്രതന്നെ ആളുകൾ മരിച്ചതടക്കം നിരവധി പ്രകൃതിദുരന്തങ്ങൾ ഇക്കാലയളവിലുണ്ടായി. എന്നാൽ, എത്ര പേർ മരിച്ചു എന്ന കൃത്യമായ കണക്കുപോലും ഭരണകൂടങ്ങൾക്കില്ല എന്നതാണ് വാസ്തവം. ഈയൊരു 'വിവരമില്ലായ്മ' അഥവാ ഡാറ്റകളുടെ അഭാവം സൂചിപ്പിക്കുന്നത് മനുഷ്യജീവന്റെ മൂല്യത്തെ സംബന്ധിച്ച ഭരണകൂടങ്ങളുടെ അവഗണനയെക്കുറിച്ചുതന്നെയാണ്.
ദുരന്തസാഹചര്യം കൈകാര്യം ചെയ്യുന്നതിന് കൊണ്ടുവന്ന നിയമങ്ങൾ ദുരന്തങ്ങളെ ഫലപ്രദമായി നേരിടാൻ സഹായിച്ചിട്ടുണ്ടോ എന്ന് പരിശോധിക്കേണ്ടത് പ്രധാനമാണ്.
2005- ലെ ഡിസാസ്റ്റർ മാനേജ്മെന്റ് നിയമം ഒട്ടേറെ പോരായ്മകൾ നിറഞ്ഞതാണ് എന്ന ബോധ്യത്തിന്റെ അടിസ്ഥാനത്തിലാണ് 2025-ൽ ഭേദഗതി ഉണ്ടായത് (The Disaster Management -Amendment- Act, 2025). ദുരന്തങ്ങളെ കൈകാര്യം ചെയ്യുന്നതിൽ പ്രാദേശിക ഭരണകൂടങ്ങൾക്ക് വലിയ റോളുണ്ട് എന്ന തിരിച്ചറിവ് ഇക്കാലയളവിൽ ഉണ്ടായിട്ടുണ്ടെങ്കിലും പുതിയ നിയമനിർമ്മാണത്തിൽ അവ എത്രമാത്രം ഉൾച്ചേർന്നിട്ടുണ്ട് എന്ന് പരിശോധിക്കേണ്ടത് പ്രധാനമാണ്. അധികാര വികേന്ദ്രീകരണത്തെക്കുറിച്ചുള്ള വാചാടോപങ്ങൾക്കപ്പുറത്തേക്ക് മനുഷ്യരുടെ ജീവനും സ്വത്തിനും സംരക്ഷണം നൽകുന്ന തരത്തിൽ ദുരന്ത മാനേജുമെന്റിന്റെ നട്ടെല്ലായി മാറേണ്ട പ്രാദേശിക ഭരണകൂടങ്ങൾക്ക് പുതിയ നിയമം കാര്യമായ പങ്കാളിത്തം നൽകുന്നില്ല.
ന്യൂനതകൾ നിറഞ്ഞ ഭേദഗതി
2024 ഓഗസ്റ്റ് ഒന്നിനാണ് ദുരന്തനിവാരണ (ഭേദഗതി) ബിൽ ലോക്സഭയിൽ അവതരിപ്പിച്ചത്. 2024 ഡിസംബർ 12ന് ലോക്സഭയും 2025 മാർച്ച് 25ന് രാജ്യസഭയും ബിൽ പാസാക്കി. 2005-ലെ നിയമത്തിൽനിന്ന് കാര്യമായ മാറ്റം വരുത്താതെ, മുമ്പുള്ള കേന്ദ്രീകൃത ചട്ടങ്ങളും സമീപനങ്ങളും ന്യൂനതകളും ആവർത്തിക്കുന്നതാണ് പുതിയ ഭേദഗതി നിയമം എന്ന് ഡിസാസ്റ്റർ മാനേജ്മെന്റ് രംഗത്തെ വിദഗ്ധർ ചൂണ്ടിക്കാണിച്ചിട്ടുണ്ട്.
സഹകരണ- ഫെഡറലിസ്റ്റ് തത്വങ്ങളെ കാറ്റിൽപ്പറത്തുന്നതാണ് പുതിയ ഡിസാസ്റ്റർ മാനേജ്മെന്റ് ആക്ട് എന്ന് ഡോ. ജോസ് ചാതുക്കുളം എഴുതുന്നു ('Disaster Management Act 2025: Old Wine in a New Bottle', ഇക്കണോമിക് ആൻഡ് പൊളിറ്റിക്കൽ വീക്കിലി). 2005-നും 2025-നും ഇടയിൽ നടന്ന ദുരന്തങ്ങൾ നൽകുന്ന പാഠങ്ങളിൽ ഉൾക്കൊണ്ടുവേണം നിയമനിർമ്മാണം നടത്താനെന്നും അധികാരത്തിന്റെ കേന്ദ്രീകൃത സ്വഭാവം പരമാവധി കുറച്ചുകൊണ്ടായിരിക്കണം ഇവ സാധ്യമാക്കേണ്ടതെന്നും അദ്ദേഹം വിശദീകരിക്കുന്നു.
ലോകത്തിലെ നാലാമത്തെ സാമ്പത്തിക ശക്തി എന്നവകാശപ്പെടുന്ന ഇന്ത്യയിൽ പ്രകൃതിദുരന്തവും അല്ലാത്തതുമായ ദുരന്ത സാഹചര്യങ്ങളെ ഫലപ്രദമായി നേരിടാനുള്ള നയമോ ചട്ടക്കൂടോ നിയമങ്ങളോ ഇല്ല
തദ്ദേശ ഭരണ സ്ഥാപനങ്ങൾക്കോ വാർഡ് തല കമ്മിറ്റികൾക്കോ പ്രാധാന്യമില്ലാതെ മുനിസിപ്പൽ കമ്മീഷണർമാരെ ചെയർമാന്മാരായി നിയമിച്ചിരിക്കുന്നതിൽ ഭരണഘടനാപരമായ പ്രതിസന്ധികൾ നിലനിൽക്കുന്നതായി ഡോ. ജോസ് ചാതുക്കുളം ചൂണ്ടിക്കാട്ടുന്നു. കോവിഡിനുശേഷം പാൻഡെമിക് മാനേജ്മെന്റിന് ഏറെ പ്രാധാന്യമുണ്ട്. ഇതുമായി ബന്ധപ്പെട്ട ധനാസൂത്രണം, വനിതകൾ, ആദിവാസികൾ, സാമൂഹികമായി പിന്നാക്കം നിൽക്കുന്ന മറ്റു വിഭാഗങ്ങൾ എന്നിവരുടെ സാമൂഹിക സാഹചര്യങ്ങൾക്ക് നിയമത്തിൽ ഇടം നൽകാത്തതിനെയും അദ്ദേഹം വിമർശിക്കുന്നു. അധികാര വികേന്ദ്രീകരണത്തിന്റെയും സഹകരണ ഫെഡറലിസത്തിന്റെയും അടിസ്ഥാനത്തിൽ ആധുനിക കാലഘട്ടത്തിലെ പൂർണ്ണമായൊരു ദുരന്തനിവാരണ മാതൃക കെട്ടിപ്പടുക്കേണ്ടത് ആവശ്യമാണ്.
ലോകത്തിലെ നാലാമത്തെ സാമ്പത്തിക ശക്തി എന്നവകാശപ്പെടുന്ന ഇന്ത്യയിൽ പ്രകൃതിദുരന്തവും അല്ലാത്തതുമായ ദുരന്ത സാഹചര്യങ്ങളെ ഫലപ്രദമായി നേരിടാനുള്ള നയമോ ചട്ടക്കൂടോ നിയമങ്ങളോ ഇല്ല എന്നതാണ് വാസ്തവം. 2004- വരെ ഇന്ത്യയിൽ ദുരന്തനിവാരണ ലഘൂകരണ നയമോ ചട്ടക്കൂടോ ഉണ്ടായിരുന്നില്ല. 2004- ലെ സുനാമിയെതുടർന്ന് രൂപം നൽകിയ 2005- ലെ ഡിസാസ്റ്റർ മാനേജ്മെന്റ് ആക്ട് ഒട്ടേറെ അവ്യക്തതകളുള്ളതായിരുന്നു. അധികാരം, ഉത്തരവാദിത്തം എന്നിവ സംബന്ധിച്ച അവ്യക്തത, കേന്ദ്രീകൃത സ്വഭാവം, ആസൂത്രണത്തിലെ ഏകോപനമില്ലായ്മ, ഓവർലാപ്പിംഗ് റോളുകൾ, പക്ഷപാതം, അഴിമതി തുടങ്ങി നിയമത്തിന്റെ സാധുതയെ തന്നെ ചോദ്യം ചെയ്യുന്നതായിരുന്നു ഈ നിയമം.
2005-നും 2025-നും ഇടയിൽ ഒട്ടേറെ ദുരന്തങ്ങളിലൂടെ ലോകം കടന്നുപോവുകയും, ആരോഗ്യ അടിയന്തരാവസ്ഥ പോലുള്ള സാഹചര്യങ്ങൾ കൈകാര്യം ചെയ്യാൻ നിലവിലുള്ള നിയമങ്ങൾക്ക് സാധിക്കില്ല എന്നതുമാണ് 2025-ലെ ഭേദഗതിക്ക് ഇടയാക്കിയത്. 2005-ലെ ആക്ട് പ്രകൃതിദുരന്തമോ മനുഷ്യനിർമ്മിതമോ ആയ ദുരന്തം എന്ന രീതിയിൽ ദുരന്തങ്ങളെ ചുരുക്കി കണ്ടപ്പോൾ 2025-ലെ ഭേദഗതിയിലും ദുരന്തത്തിൽ ഇരയാക്കപ്പെടുന്ന പ്രകൃതി, മനുഷ്യർ, കാലാവസ്ഥാ പ്രേരിത അനുബന്ധ നാശനഷ്ടങ്ങൾ ഇവയൊന്നും അഭിസംബോധന ചെയ്യാൻ സാധിച്ചിട്ടില്ല. ഭേദഗതിയുടെ പ്രധാന ലക്ഷ്യം തന്നെ ദേശീയ- സംസ്ഥാന തലത്തിൽ ഡാറ്റാബേസ് രൂപീകരിക്കുക എന്നതായിരുന്നു. NDRF ഫണ്ടിന്റെ കേന്ദ്രീകൃത സ്വഭാവം കേന്ദ്രവും സംസ്ഥാനവും തമ്മിലുള്ള ഏറ്റുമുട്ടലിനും ഇടയാക്കുന്നു എന്നത് വയനാട് ദുരന്തം നമ്മെ ഓർമിപ്പിക്കുന്നു.
2025- ലെ ദുരന്തനിവാരണ (ഭേദഗതി) നിയമത്തിൽ നിലവിലുള്ള 2005-ലെ ദുരന്തനിവാരണ നിയമത്തിലെ പോരായ്മകൾ തിരുത്തിക്കൊണ്ടുള്ള വ്യവസ്ഥകൾ ഉൾപ്പെടുത്തിയിട്ടില്ല. മുകളിൽ നിന്ന് താഴോട്ട് (Top to bottom) എന്ന നയം തന്നെയാണ് പുതിയ നിയമത്തിലും പിന്തുടരുന്നത് എന്ന് കാണാം. അതോടൊപ്പം പങ്കാളിത്ത ഭരണമെന്നതിന്റെ സാധ്യതയും സുതാര്യത, ഉത്തരവാദിത്തം എന്നിവയുടെ പ്രയോഗത്തിനുള്ള അവസരങ്ങളും പുതിയ നിയമത്തിൽ ഉൾക്കൊള്ളിച്ചിട്ടില്ല. മാത്രമല്ല, നഗരകേന്ദ്രീകൃത വിതരണ ശൃംഖലകൾക്കും അടിസ്ഥാന സൗകര്യങ്ങൾക്കും ദുരന്തങ്ങൾ വരുത്തുന്ന സാമ്പത്തിക പ്രത്യാഘാതം പരിഹരിക്കുന്നതിൽ ഈ ഭേദഗതി പരാജയപ്പെടുന്നു. സാമ്പത്തിക വിഭവ സമാഹരണത്തിൽ ആർക്കാണ് ഉത്തരവാദിത്വമെന്ന് വ്യക്തമാകാത്ത സാഹചര്യത്തിൽ, ദുരന്ത നിവാരണത്തിന്റെ കാര്യക്ഷമതയെ അത് ബാധിക്കുകയും ചെയ്യും.
പൗരരുടെ സംരക്ഷകൻ എന്ന അർത്ഥത്തിൽ നിയമം അനുശാസിക്കുന്ന 'പാരന്റ്സ് പാട്രിയേ' (Parens Patriae) തത്വം ജനങ്ങളുടെ ജീവൻ, ജീവനോപാധികൾ എന്നിവയുടെ രക്ഷാധികാരിയായി പ്രവർത്തിക്കാനുള്ള ബാധ്യത ഭരണകൂടത്തിന് നൽകുന്നുണ്ട്.
ഭേദഗതി നിയമത്തിൽ ഉപയോഗിച്ചിരിക്കുന്ന പദങ്ങളും പ്രയോഗങ്ങളും അധികാരത്തിന്റെ കേന്ദ്രീകരണം ഉറപ്പാക്കുന്നതും തദ്ദേശ സ്വയംഭരണ സ്ഥാപനങ്ങളുടെ ഫലപ്രദമായ പങ്കാളിത്തം അവഗണിക്കുന്നതുമാണ്. മേലധികാരത്തിലധിഷ്ഠിതമായ സമീപനമാണിതെന്ന് വ്യക്തം. ‘നിരീക്ഷണം’ (monitor), 'മാർഗ്ഗനിർദേശങ്ങൾ' (guidelines) എന്നിവ പോലുള്ള പദങ്ങൾ ഉപയോഗിക്കുന്നതിലൂടെ പരസ്പര സഹകരണത്തിലും കൂട്ടുത്തരവാദിത്തത്തിലും അധിഷ്ഠിതമായ സാഹചര്യം സൃഷ്ടിക്കാൻ കഴിയുന്ന ഭാഷ ഉപയോഗിക്കുന്നതിനുപകരം നിയന്ത്രണാധിഷ്ഠിതമായ പരിമിതികൾ സൃഷ്ടിക്കുന്ന സമീപനമാണ് കാണാൻ കഴിയുന്നത്.
ഭേദഗതിയിൽ Urban Disaster Management Authority, State Disaster Response Force, disaster database തുടങ്ങിയ പുതിയ ഘടകങ്ങൾ ഉൾപ്പെടുത്തിയിരുന്നെങ്കിലും ഇവയുടെ കാര്യക്ഷമത, തദ്ദേശഭരണ സ്ഥാപനങ്ങളുടെയും ജനങ്ങളുടെയും പങ്കാളിത്തത്തിന്റെയും അഭാവം, ധനസഹായങ്ങളിന്മേലുള്ള കേന്ദ്ര ആധിപത്യം തുടങ്ങിയ വിഷയങ്ങളിൽ ഗുരുതരമായ പ്രശ്നങ്ങൾ നിലനിൽക്കുന്നു. ഇവയെല്ലാം ദുരന്തത്തിന്റെ നടുവിൽ ഇരട്ട അധികാര കേന്ദ്രങ്ങളെ ഉറപ്പിച്ചുനിർത്തുന്നു. ഉത്തരവാദിത്വത്തിൽ അവ്യക്തത, പങ്കാളിത്തമില്ലായ്മ, പക്ഷപാതം, വിഭവങ്ങളുടെ തെറ്റായ ഉപയോഗം, വ്യാപകമായ അഴിമതി എന്നിവയുടെ ഫലമായി നിയമത്തിന്റെ ഫലപ്രദമായ നടപ്പിലാക്കൽ അസാധ്യമാകുന്നു.
പ്രകൃതിദുരന്തങ്ങൾ, പൊതു ആരോഗ്യ പ്രതിസന്ധികൾ എന്നിവ നേരിടാനുള്ള ഇന്ത്യയുടെ നിയമപരമായ ശേഷിയും ബാധ്യതയും തന്ത്രപരമായ കഴിവുകളും മെച്ചപ്പെടുത്താനുള്ള ശ്രമമാകേണ്ടിയിരുന്ന ഭേദഗതി നിയമം, നിലവിലുള്ള രൂപത്തിൽ അപൂർണ്ണവും അധികാര കേന്ദ്രീകൃതമായതും ലോകതലത്തിൽ അംഗീകരിക്കപ്പെട്ട പ്രാദേശിക പങ്കാളിത്ത മാതൃകകൾ അവഗണിക്കുന്നതുമാണ്.
ദേശീയ ദുരന്ത മാനേജുമെന്റ് അതോറിറ്റി (National Disaster Management Authority- NDMA), സംസ്ഥാന ദുരന്ത മാനേജുമെന്റ് അതോറിറ്റി (State Disaster Management Authority- SDMA) എന്നിവയുടെ അതത് തലങ്ങളിലെ പ്രവർത്തനങ്ങളുടെ അവലോകനം വളരെ പ്രധാനപ്പെട്ടതാണ് എന്ന് ഭേദഗതി നിയമത്തിൽ വ്യവസ്ഥ ചെയ്യുന്നുണ്ട്. ദുരന്തനിവാരണ പദ്ധതിയുടെ അവലോകനം മാത്രമല്ല മുൻ അനുഭങ്ങളുടെ പശ്ചാത്തലത്തിൽ നടത്തേണ്ട ക്രമീകരണങ്ങളുടെ അവലോകനവും ഇതിൽ ഉൾപ്പെടുന്നു എന്ന് ഭേദഗതിയിൽ വ്യവസ്ഥ ചെയ്യുന്നു.
നമ്മുടെ തൊട്ടു മുന്നിലുള്ള വയനാട് അനുഭവത്തിന്റെ പശ്ചാത്തലത്തിൽ ഈ ഒരു വർഷത്തിനടിയിൽ അത്തരം അവലോകനം സംബന്ധിച്ച ഒരുക്കം നടന്നില്ല എന്നുമാത്രമല്ല പ്രാദേശികമായി നേരിടാവുന്ന തരത്തിലുള്ള പരിശീലനമോ ഏതെങ്കിലും തരത്തിലുള്ള രക്ഷാപ്രവർത്തന ഉപകരണങ്ങളുടെ കരുതലോ ഉണ്ടായിട്ടില്ല എന്നത് പ്രാദേശിക തലത്തിലേക്ക് ഡിസാസ്റ്റർ മാനേജ്മെന്റ് അധികാരം എത്തിയിട്ടില്ലെന്നതിന് ഉദാഹരണമാണ്.
ദുരന്തങ്ങൾ മനുഷ്യരുടെ സാമൂഹിക ജീവിതത്തിൽ നിരവധി പ്രതിസന്ധികൾ സൃഷ്ടിക്കുന്നു. സാമ്പത്തികവും രാഷ്ട്രീയവും സാമൂഹ്യവുമായ അസ്തിത്വം സാങ്കേതികവും നിയമപരവുമായ പ്രതിസന്ധികളിലൂടെ കടന്നുപോകുമ്പോൾ നിയമങ്ങൾക്കും നയങ്ങൾക്കും ഇത് ഉൾക്കൊള്ളാൻസാധിക്കാതെ വരുന്നു എന്ന യാഥാർഥ്യം കൂടി അഭിമുഖികരിക്കേണ്ടിവരുന്നു. ഇതിനെ മറികടക്കണമെങ്കിൽ ഭൂപ്രകൃതി, ഭൂഘടന, ഭൗതിക സ്വഭാവം, (ജിയോ മോർഫോളജി, ഹൈഡ്രോമോഫോളജി) എന്നിവയ്ക്ക് പ്രാധാന്യം കൊടുത്തുകൊണ്ടുള്ള സാങ്കേതികജ്ഞാനം പ്രാദേശിക തലത്തിലേക്ക് എത്തിക്കണം. അതിനനുസൃതമായി പ്രാദേശിക തലത്തിൽ പ്ലാൻ ഒരുക്കണം. എന്നാൽ ഡിസാസ്റ്റർ മാനേജ്മെന്റ് ആക്ടിൽ ഫണ്ട് അധികാരവും വികേന്ദ്രീകരണവും നാമമാത്രമായതിനാൽ പ്രായോഗിക തലത്തിൽ ഇത് സങ്കീർണമായി അവശേഷിക്കുന്നു.
പൗരരുടെ ജീവനും സ്വത്തിനും സംരക്ഷണം ഉറപ്പുനൽകുന്ന ഭരണഘടനയുടെ ആർട്ടിക്കിൾ 21, ഭരണകൂടത്തെ അതിന്റെ ഉത്തരവാദിത്തം വ്യക്തതയോടെ ഓർമ്മിപ്പിക്കുന്നുണ്ട്. പൗരരുടെ സംരക്ഷകൻ എന്ന അർത്ഥത്തിൽ നിയമം അനുശാസിക്കുന്ന 'പാരന്റ്സ് പാട്രിയേ' (Parens Patriae) തത്വം ജനങ്ങളുടെ ജീവൻ, ജീവനോപാധികൾ എന്നിവയുടെ രക്ഷാധികാരിയായി പ്രവർത്തിക്കാനുള്ള ബാധ്യത ഭരണകൂടത്തിന് നൽകുന്നുണ്ട്. ആ ബാധ്യത പൂർണ്ണമായും നിർവ്വഹിക്കാൻ പര്യാപ്തമാകുന്ന തരത്തിലായിരിക്കണം ദുരന്ത മാനേജുമെന്റ് നിയമം രൂപീകരിക്കേണ്ടത്. നിർഭാഗ്യവശാൽ 2025- ലെ ഡിസാസ്റ്റർ മാനേജ്മെന്റ് ആക്ട് ഈ ബാധ്യത പ്രായോഗികതലത്തിൽ നിറവേറ്റുന്നതിന് ഉതകുന്നതല്ല.